人民法院案例库—非法占用林地造成生态环境期间服务功能损失的认定

  贵州省遵义市人民检察院诉称：2014年至2020年期间，某公司在未办理林地使用手续情况下，非法占用林地共计176.94亩，建设森林康养房开发项目附属配套基础设施或其他内容，无法确认，破坏了占地区域的林地乔木、原生植被、土壤。经鉴定，造成森林生态环境服务期间功能损失共计2916670.9元。2020年9月，某公司依照林业部门要求进行了补植复绿，但局部存在栽植密度不规范现象，未严格按设计间距栽种，栽种的苗木规格偏小，栽种地块存在积水情况，新造竹存在死亡现象。综上，某公司违法改变林地地表状态，破坏生物的活动繁衍以及生态平衡，违反《中华人民共和国森林法》第三十七条第一款、《贵州省林地管理条例》第二十四条第一款的规定，使国家利益和社会公共利益受到严重损害。虽然该公司履行了生态修复义务，但补植复绿还需进一步管护，仍不完全具备森林生态服务功能，其所造成的生态环境服务期间功能损失不能抵扣。据此，请求：1.判令某公司赔偿森林生态环境服务期间功能损失2916670.9元；2.判令某公司继续履行生态修复义务；3.判令某公司承担鉴定费用60000元。某公司辩称：1.答辩人对赔偿破坏生态产生的损失不持异议，并同意继续履行生态修复义务，但答辩人主观上并无恶意，之所以对生态环境能够造成破坏，还在于案涉森林康养房开项目较为偏僻，为打造更好的人居生活环境及扶贫需要，遂投资完善相关非营利性配套设施。2.答辩人对生态环境的补救得到了有关部门的肯定。2020年12月，经生态环境部南京环境科学研究所评估，答辩人所开发的项目对景观、野生动植物、水土流失保护的方法基本有效，项目在落实生态保护补救方案和改进措施后，能保证项目对区域生态环境的影响总体是可接受的。对此，答辩人承诺将继续认线.答辩人为保护生态环境，主动停建二期项目，导致答辩人产生高达10170万元的经济损失。答辩人的这一行为，也是为保护生态环境主动作出的积极贡献。4.答辩人因本案认定的违背法律规定的行为已被罚款1579938.73元并全部缴纳。综上，答辩人同意贵州省遵义市人民检察院提出的诉讼主张，但请求人民法院考虑答辩人系为改善群众的生活环境而非为盈利实施破坏生态的行为，且事后积极采取补植复绿进行弥补，又为保护二期生态环境损失10170万元，同时已缴纳罚款157万余元等基础上作出公正判决。法院经审理查明：某公司在长江上游南岸一级支流赤水河流域生态调节区、水源涵养和生物多样性保护区内开发森林康养房开项目过程中，为修建小区附属配套基础设施，未经林业部门审核同意，违法占用国家、集体林地176.94亩，致使植被群落灭失，林地生态服务功能、林业种植条件基本丧失，严重损害国家利益和社会公共利益。行政机关先后分别作出《违法使用林地停工通知书》《行政处罚决定书》，罚款107万余元，但某公司仍继续实施该违背法律规定的行为直至完工。经鉴定机构评估，该公司违法占地造成森林生态环境期间服务功能损失2916670.9元。鉴于该公司已主动补植257.83亩，贵州省遵义市人民检察院遂起诉请求判令该公司继续履行生态修复义务、赔偿森林生态环境服务期间功能损失2916670.9元并承担鉴定费60000元。贵州省遵义市中级人民法院于2022年5月7日作出(2022)黔03民初291号民事判决：（一）被告某公司依照赤水市林业局于2021年6月15日作出的原地、异地《复绿造林验收报告》、某工程咨询公司于2020年9月出具的《云中·湖岸森邻国际休闲养生度假区项目林地植被恢复实施方案》，对案涉257.83亩补植复绿点所在林区继续履行好后续生态修复（管护）义务，包括但不限于：1.判决生效后十日内制作警示标示牌（内容由法院审定），分别安放于《复绿造林验收报告（异地）》记载的16个小班处（相邻、连片的区域可只安放一块）和《复绿造林验收报告（原地）》记载的二期第1号、第2号、第3号小班处和一期第48号、第57号小班处，严禁非法采伐已补植的林木，防止人畜践踏损坏苗木；2.定期开展巡查，严防补植点森林火险，遇火灾、盗伐、毁林等情况及时报警、报告；3.按照林业部门要求开展补种补植，加大树木病虫害防治力度，做好苗木抚育培植等后续工作，为区域野生动植物的生存繁衍提供良好环境。管护期为本判决生效后两年。管护期届满后，某公司在力所能及的范围内协助林业部门开展好补植复绿点的后续抚林育林工作。（二）限被告某公司于判决生效后十日内赔偿生态环境期间服务功能损失2916670.9元、支付鉴定费60000元，款项汇入本院指定的对公账户。当事人未上诉，一审判决已发生法律效力。

  法院生效裁判认为，森林是水库、钱库、粮库、碳库，对保障国家生态安全和促进经济社会可持续发展具有基础性、战略性的地位与作用。本案中，某公司违反《中华人民共和国森林法》第三十七条、第三十八条等法律和法规规定，未经林业主管部门审核同意，违法占用国家、集体林地176.94亩，擅自改变林地性质、用途，致使被占林地植被群落灭失，森林蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性、提供林产品、固碳增汇等多种生态服务功能和林业种植条件基本丧失，严重损害国家利益和社会公共利益。根据《中华人民共和国民法典》第一千二百三十四条关于“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织能自行或委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担”、第一千二百三十五条第一项关于“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受损至修复完成期间服务功能丧失导致的损失”之规定，某公司依法应当承担生态修复和赔偿生态环境期间服务功能损失的法律责任。一、关于生态修复责任的相关认定首先，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条第一款关于“原告请求修复生态环境的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式”之规定，生态环境损害的救济以恢复原状为原则，确实没办法恢复原状的，可以替代性恢复。经法院现场查勘，案涉林地已建设成为天岛湖森林康养项目的配套附属设施，与主体项目融为一体，客观上不具备恢复原状条件，且会造成相关区域自然环境、人居环境二次破坏，产生较大经济损失和不必要的资源浪费。为此，法院对林业部门、综合执法部门据实变更限期履行恢复原状的处罚措施，责令某公司通过选址实施人工造林的替代方式履行生态修复义务的做法予以认同。但从法律层面讲，未在被占用地原址开展生态修复的，即为异地替代修复。因此，案涉《验收报告》等相关证据所称某公司在天岛湖项目一期、二期建设用地“原地”“现地”“就地”复绿，除边坡等区域可认为是原址补植外，其余区域实际上属于同地区异地点的替代修复。其次，种植和管护是补植复绿型生态修复的两大重点阶段，本院对某公司履行相关义务情况分别予以评述。第一，种植义务履行情况。根据赤水市林业局于2021年6月15日作出的两份《验收报告》，某公司实际种植培养面积257.83亩，栽植树种、密度、质量、面积等全部达标，本院予以确认。第二，管护义务履行情况。虽然《验收报告》评定管护率、抚育率均已达到100%，但同时指出，仍需继续加强对造林区域的科学化管理，对局部地块出现的死亡现象，在造林季节及时补种，确保造林地块内所栽植树种的成活率及保存率；仍需强化抚育管护，使造林苗木不受人为危害，促进林木生长，确保造林成效；尚需制作安放警示标牌，严禁人畜践踏损坏苗木等。对此，森林恢复生态服务功能既非一日之功，也非林业部门一家之事，主动管护、全面管护、尽责管护是某公司作为侵权主体应尽的后续生态修复义务。鉴于本次验收为多部门组织的综合验收，结合《林地植被恢复实施方案》，法院确定某公司的管护期为自本判决生效之日起两年，管护范围为两份《验收报告》确定的257.83亩补植复绿点，主要管护义务包括但不限于：立即制作警示标牌安放于补植复绿点，严禁非法采伐，防止人畜践踏损坏苗木；加强巡查，严防补植点森林火险，遇火灾、盗伐、毁林等情况及时报警、报告；按照林业部门要求开展补种补植，加大树木病虫害防治力度，做好苗木抚育培植等后续工作，为区域野生动植物的生存繁衍提供良好环境。再次，案涉林区位于赤水河流域一级生态调节区、二级水源涵养和生物多样性保护区、三级大娄山水源涵养与生物多样性保护重要区。立足提升森林质量，加强森林经营，巩固森林碳汇，筑牢长江上游赤水河流域绿色生态屏障，管护期结束后，某公司可在力所能及的范围内协助林业部门对补植区域开展好后续伐残除枯、密度调整、提标培优等工作，不断的提高森林固碳增汇能力，不断恢复补植区域整体生态服务功能。法院将把两份《验收报告》载明的林区整体纳入环境司法审判执行监督管理体系，采取案件回访、联合巡山、专家查勘等方式对某公司补植复绿和履行后续生态修复义务情况持续跟踪、动态观测，与行政机关、检察机关形成环境司法执法合力，主动接受社会监督，积极探索构建“恢复性司法实践+多元化社会综合治理”机制，推动案涉林地生物多样性和“四库”功能逐步恢复、提升，实现生态修复落地见效，促进人与自然和谐共生，服务保障国家碳达峰碳中和战略目标。二、关于生态环境期间服务功能损失责任的相关认定首先，生态环境期间服务功能损失是指生态环境具有的供给、调节、文化、支持等服务功能和存在价值受损至修复完成期间所产生的损失，与生态修复同属侵权人实施生态破坏行为所应承担的、可同时并用的民事责任类型。二者各有侧重，生态修复责任是对生态环境交换价值的保护，而生态环境期间服务功能损失责任则是对生态环境的使用价值进行弥补。本案中，某公司违法占地范围广、面积大、维持的时间长，被占大部分林地本身就具有的生态服务功能已不可逆转的丧失。鉴于公司及时采取原址补植与同区域异地点复绿相结合的修复方法，经生态环境部南京环境科学研究所作出《云中·湖岸森邻国际休闲养生度假区项目生态影响后评价报告》评定，“措施总体满足生态保护要求，基本达到预期效果，项目对景观、野生动植物、水土流失保护的方法基本有效。项目在落实生态环境保护补救方案和改进措施后，保证各项措施得到一定效果实施，能保证项目对区域生态环境的影响总体是可接受的”，故可不追究其对生态环境服务功能永久性损害造成的损失以及惩罚性赔偿相应的责任，但生态环境期间服务功能损失责任不能减免。其次，某公司主张已缴纳森林植被恢复费、已接受行政机关的罚款处罚，故应抵扣或减轻其所应承担的生态环境期间服务功能损失责任。对此，《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》第十二条第一款规定：“森林植被恢复费属于政府性基金，纳入同级财政基金预算管理，实行专款专用，专项用于林业主管部门组织的植树造林、恢复森林植被。具体使用办法由省人民政府财政、林业主管部门另行制定。”意即森林植被恢复费属于政府专项资金收入，专款用于植树造林、恢复森林植被，与生态环境期间服务功能损失赔偿款分属不同的法律性质，二者不能径行抵扣。某公司提交的《恢复森林植被安排表》显示，是否返还森林植被恢复费由县级林业部门逐级层报审核，故在某公司自行开展补植复绿的情况下，相关森林植被恢复费应否返还、如何返还，其可另行主张权利。另一方面，根据《中华人民共和国民法典》第一百八十七条关于“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任”之规定，民事责任与行政责任相对独立，且民事责任具有优先性。本案中，行政机关对某公司处以罚款处罚，主要是对公司未批先建，扰乱建设用地管理秩序的违背法律规定的行为进行规制，而本案追究其生态环境期间服务功能损失赔偿责任，重点在于对违背法律规定的行为产生的生态环境损害后果进行救济。二者并行不悖，亦可彼此考量，但不属于相互减免的法定事由。鉴于某公司对多家行政机关连续作出责令停止违背法律规定的行为、恢复原状的行政处罚置若罔闻，具有较大主观过错，故法院对其主张因已先期承担罚款责任，应当减轻生态环境期间服务功能损失责任的辩解意见不予采纳。再次，案涉《森林生态服务功能损失司法鉴定意见书》系由具有专门资质的司法鉴定机构采取现场实地踏勘方法，根据相关法规、作业规程、评估规范，对案涉被占林地具有的涵养水源、保育土壤、固碳制氧、净化大气、防风固沙、积累林木营养、保护生物多样性等七大主要生态服务功能受损情况做全面分析评估，所作生态环境期间服务功能损失结论客观科学，应予采信。对于某公司主张鉴定意见将生态服务功能恢复期截止日评定为2021年8月13日有失公平的问题。经查，虽然某公司存在边破坏、边补植的情况，但是完成补植不等于恢复功能。仅以森林碳汇功能为例，森林固碳速率与其林龄结构紧密关联，幼龄林、中龄林的固碳效率相对较快，但生长周期普遍长达10至30年以上。案涉补植林地系统性恢复前述七大主要生态服务功能所需时间显然只慢不快。因此，从法律层面界定案涉森林生态服务功能恢复期，至少应当着眼于某公司从违法占地到通过原址修复与异地修复方式对林地ECO进行重构再造，直至生态服务功能恢复到基线状态的整个期间。本案中，某公司于2021年6月通过林业部门组织的复绿造林综合验收，实现树种、密度、质量、面积等重点指标达标，但公司所举证据不足以证明先期栽植区域已提前实现局部生态服务功能恢复至基线水平。相反，《验收报告》指出公司尚需继续做好部分补栽和抚林育林工作，故生态服务功能恢复期截止日评定为鉴定意见书作出的2021年8月较为公平合理，亦为林业部门所认可，法院予以确认。据此，某公司应当赔偿生态环境期间服务功能损失2916670.9元并承担鉴定费60000元。最后，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条第一款关于“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受损至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境”之规定，某公司赔偿的生态环境期间服务功能损失款，本院将围绕赤水河流域生态保护，组织并且开展多类型、多方式的生态修复和相关配套工作，积极探索横向生态补偿机制，收款于民，还之于绿水青山。某公司作为招商引资企业，通过投资兴业，促进地方经济发展，改善人居环境，提高资源利用价值，同时热情参加当地公益事业，体现企业担当，予以肯定。但是，企业所应承担的社会责任不仅体现在经济发展方面，还体现为严守生态红线，自觉保护生态环境。某公司开发的是森林康养项目，森林正是项目的核心价值所在，违法占地为森林蒙尘、为企业蒙羞。看似公司是为社区居民出行、排污、休闲、停车等公共事项而占地，但同样是为项目开发、市场营销配套赋值，既说明公司在规划设计实施方面存在不足，更反映出公司守法意识和底线意识有待加强。正如公益诉讼起诉人所言，生态环境没有替代品，用之不觉、失之难存；保护生态环境与企业未来的发展并非矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系。期望某公司正视问题，积极履行修复义务和赔偿相应的责任，确保案涉林地生态修复取得实效；以本案为契机，牢固树立“两山”理念，坚持生态优先、绿色发展，通过生态环境“含绿量”提升企业未来的发展“含金量”，促进企业绿色转型、行稳致远。

  1.侵权人采取补种树木方式承担生态修复责任的，应当从“种植”与“管护”两个阶段综合评价相关义务是否履行到位。“种植”阶段应当按照生态修复方案科学栽培，确保树种、密度、质量、面积、数量等全部达标；“管护”阶段应当加强抚育培植、病害防治、伐残除枯、密度调整，视案情可采取设置警示牌、延长管护期等执行监督措施，切实提高林木成活率与保存率，确保林地生态服务功能逐步恢复。2.侵权人通过替代性修复方式全面履行生态环境修复义务后，主张不承担生态环境功能永久性损害造成的损失的，人民法院依法予以支持；侵权人据此主张不承担生态环境受损至修复完成期间服务功能丧失导致的损失赔偿相应的责任的，人民法院不予支持。

  《中华人民共和国民法典》第187条、第1234条、第1235条第1项《中华人民共和国森林法》第37条、第38条《中华人民共和国民事诉讼法》第58条、第145条、第155条《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第2条《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条第1款、第24条第1款

  一审：贵州省遵义市中级人民法院（2022）黔03民初291号民事判决（2022年5月7日）