TNC解读 美国基于自然的解决方案（NbS）政策体系

  当前，全球正面临气候平均状态随时间的变化、ECO退化、生物多样性丧失、水资源挑战和粮食短缺等多重环境危机，共同构成了全球可持续发展的严峻挑战。在此背景下，基于自然的解决方案（NbS）通过与自然合作，发挥着关键作用，其重要性和潜力也正在不断被认识和挖掘。研究表明，NbS有潜力为实现2030年全球气候变化减缓目标贡献约三分之一的减排量[1]，有效提升生物多样性，缓解自然灾害影响和气候损失，保障水安全等[2]，同时具有成本效益[3]。同时，NbS的主流化推广和落地实施离不开有关政策体系和法律制度支持，对此，中国、英国、美国、德国等已在其政策措施和实践中逐步采纳NbS方法，并制定了一系列相应的行动方案。

  美国NbS路线年以来，在意识到NbS在应对气候和生态危机中的关键作用和巨大潜力后，美国政府采取了有力的措施和行动，确保能够充分的发挥NbS的潜力。2021年通过的《基础设施投资和就业法案》和2022年的《通胀削减法案》为推动NbS发展奠定了坚实的基础。《基础设施投资和就业法案》中认为NbS作为一种创新的基础设施，能够在一定程度上帮助传统基础设施更好、更持久地发挥作用，投资基于自然的基础设施建设，能够减少洪水和火灾风险、提高道路设施气候韧性、供给清洁水源以及恢复栖息地。《通胀削减法案》在气候减缓和适应方面提供了巨额资金支持，包含了众多NbS措施，其中50亿美元用于森林管理，200亿美元用于支持农民和私有森林所有人进行森林保护与恢复，86亿美元用于恢复和保护海岸带栖息地，以及城市绿化和气候智慧型农业等其他措施以减少碳排放；同时还包括支持改善雨洪管理、热岛效应和空气质量上的问题的NbS资金。

  美国俄勒冈州联合县瓦洛瓦-惠特曼国家森林 © Scott Carpenter/TNC Photo Contest 2021

  ，由美国白宫环境质量委员会（CEQ）、白宫国内气候政策办公室（CPO）与白宫科学与技术政策办公室（OSTP）联合编制。《NbS路线图》审视了推广NbS所需的条件，提出了美国利用NbS 解决气候平均状态随时间的变化、生态破坏和公正等问题的战略建议，同时还承诺提供 250亿美元的基础设施和气候资金支持 NbS。该路线图涵盖了政策更新、释放资金、引领示范、人才教育培训、科学研究等五项重点战略工作：

  联邦机构应修订联邦政策、指导方针和风险管理流程，进行成本效益分析，以便更好地促进NbS的实施。包括：（1）简化许可流程或机构审查制度，如采取“生境岸线”（living shoreline）这类的通用许可审查NbS项目；（2）减少成本分摊和匹配要求；（3）强化NbS在灾害减缓中的作用；（4）考虑将NbS作为替代解决方案；更新成本效益分析的指引，充分反映NbS节省的成本和其他效益。

  联邦机构应第一先考虑在各类项目中使用NbS，并简化资金获取途径，促进私营部门的投资。包括：（1）将NbS整合进现有的国内和国际投资项目中，激励采用NbS增强气候韧性，支持在财政拨款、国际发展援助计划中扩大NbS的应用；（2）通过简化资金申请流程和方式、为边缘化社区降低申请门槛、协调不同部门的资金，使获取联邦NbS资金成为一站式服务；（3）通过匹配联邦资金与私营部门投资、推动创新业务和融资模式，促进私营部门投资NbS。

  鼓励联邦机构以其管理和拥有的设施和资产作示范，采用NbS，提高其设施、运营和项目的韧性，例如绿色基础设施、绿色屋顶等。包括：（1）在设计、翻新和管理联邦政府的设施时增加NbS的使用，在建筑标准和设施管理中注重NbS；（2）在联邦土地和水域的管理中采用NbS最大化气候、经济等效益，使用NbS恢复废弃矿井和矿场。

  NbS的实施需要培养具备相应技能和知识的人才群体，熟练掌握规划、设计、建造和维护NbS的规划、设计、构建和维护，着重关注技术培养和训练以及与劳工、学术和专业组织的合作。包括：（1）由于在NbS方面能力和经验的不同，一些联邦机构有关人员缺乏基础知识和实施经验，建议在各联邦机构间共享NbS知识和技能；（2）拓展和建立多样化的技术援助、培训、资源和工具，开发NbS成本效益分析工具并填补培训和资源空缺；（3）通过劳动力发展项目培训NbS技能；（4）创建和改进最佳实践指南；（5）支持NbS相关的认证体系；（6）在STEAM（科学、技术、工程、艺术和数学）课程和其他教育项目中纳入NbS内容。

  联邦机构应开展NbS领域的科学研究，评估NbS机会及潜力，激励持续学习、探索和创新。包括：（1）填补NbS知识空缺，具体措施有研究NbS有效性与影响、增加传统知识拥有者的参与、评估每种NbS措施的机会和需求、采取现行通用的或者开发新的监测和评估NbS效益的方法、开发综合定量的模型来评估NbS替代方案等；（2）建立激励机制，例如创立挑战赛、奖项等。

  此外，在路线图的基础上还发布了《NbS资源指南》[5]，2023年更新发布《NbS资源指南2.0》[6]，汇编了关于NbS的案例、指导、资源文件、工具、技术援助和资金项目，为实施 NbS 提供详细的工具包和技术上的支持，并帮助识别NbS机会。2023年，政府已将实施这一路线图的行动列为优先事项，包括生态保护、植树造林、湿地恢复，以及农林渔业的可持续管理。

  美国冰川国家公园 © Gero Heine/TNC Photo Contest 2023

  美国不同联邦机构慢慢的开始实施NbS相关的行动，并在联邦政府发布的路线图的基础上，进一步制定了NbS政策与指导文件，开发了一系列工具，促进NbS实施与推广。主要相关的联邦机构及其政策和规划列举如下：

  OMB在推广NbS方面发挥了及其重要的作用，特别是在联邦预算和政策制定方面。2023年，OMB向各机构行政部门发布了备忘录[7]，指导各联邦机构在设计基础设施时考虑NbS增强气候韧性，同时强调NbS不应在气候影响发生后才考虑，而应作为考虑的前提。OMB更新了监管审查和投资中的跨部门成本效益分析指南，从而使决策者能够公平考虑采纳NbS或非自然的解决方案。OMB 还发布了ECO服务的成本效益核算指南的草案[8]，与NbS紧密关联，并鼓励联邦机构在基础设施投资中考虑NbS和基于自然的功能。

  美国内政部通过其下属的多个机构实施NbS，包括国家公园管理局（NPS）、美国鱼类和野生动物管理局（FWS）、土地管理局（BLM）等，保护与恢复森林、湿地和草原，以应对气候平均状态随时间的变化、保护生物多样性并恢复ECO。DOI在联邦政府的NbS路线图基础上，与杜克大学共同开发了一套工具——内政部NbS路线]，指导内政部各部门工作人员实施NbS。该工具提供了针对不同生境类型（表1）和不同NbS措施的定义、技术方法、运营和维护、影响因素、替代的灰色基础设施、潜在效益和成果、实施障碍和解决方案、示例项目。2023年底发布的内政部NbS政策[10]提供了有关NbS的整体指导，涵盖了政策范围、术语定义、原则、实施建议和职责分工等，其中一个重要的实施原则是优先采纳NbS或将NbS与灰色基础设施结合，仅在非NbS的方法经过协同效益和生命周期分析后，被证明比NbS更有效时才会被采用。根据相关要求，内政部下属各局和办公室将把NbS的原则纳入政策、规划、指导文件、协议以及该部门管辖下资源管理或共同管理的其他工具中。表1 美国内政部NbS路线图中归纳的不同生境类型的NbS措施

  肯塔基州查斯州钓鱼湖的计划烧除 © Bruce Hogle/TNC Photo Contest 2023

  FEMA认可NbS能帮助可持续规划、设计、管理和工程实施，提升韧性及减少自然灾害风险，同时可提供多重效益且成本低于传统基础设施。FEMA将其应用的NbS分为三类：建立连通的自然区域的流域或景观尺度NbS、管理雨水径流的社区或场地尺度NbS，以及稳定海岸线、减少侵蚀和提供风暴缓冲的海岸带NbS。2021年FEMA发布《通过NbS建设社区韧性：地方社区指南》[11]，阐释NbS的定义、案例、规划与政策制定以及实施等，帮助社区增强应对自然灾害的韧性，涉及的地方政府部门包括规划和经济发展、环保、设施、交通、应急管理等部门。2023年发布《通过NbS建设社区韧性：成功策略》[12]，进一步帮助社区采取NbS减轻自然灾害的风险和影响，其中提供了五个主要的策略推进NbS落地：（1）建立强大的伙伴关系；（2）动员社区整体参与；（3）将项目规模与预期目标和收益相匹配；（4）最大化效益；（5）面向未来设计。

  NOAA高度认可NbS在海岸带生态恢复、海洋资源管理、海洋灾害应对等方面的非消极作用，参与了多项行动计划应用NbS，如“气候就绪海岸计划”（Climate Ready Coasts Initiative）、“海岸带管理计划”[13]，通过绿色基础设施、海岸带恢复和保护，减轻海岸带灾害影响，增强沿海社区韧性，同时应对气候平均状态随时间的变化。2022年NOAA与其他机构共同发布美国气候韧性工具包的实践指导文件之一——《将NbS纳入社区气候适应规划》[14]，指导调查分析灾害风险、规划选择NbS措施以及落地实施，还提供了最佳实践案例供参考。NOAA也编制了其他NbS相关的指南，如《珊瑚礁恢复减灾：项目设计和建议书编写指南》[15]等。此外，还提供了系列培训课程，包含NbS应对海岸带灾害、NbS成本效益与经济评估、绿色基础设施实施等，开发了海岸变化分析项目（C-CAP）土地覆盖地图集[16]、海岸带洪水暴露风险地图[17]等工具，以及“数字海岸”信息平台，为各级政府和社区提供实施NbS的实践和技术支持。

  EPA在NbS方面的应用集中在水资源管理、减少洪水风险以及提升城市环境上，侧重绿色基础设施这类NbS措施。从2008年起，EPA就为地方政府在社区进行水资源管理、发展绿色基础设施提供了分步的指导，发布了《利用绿色基础设施管理雨季天气-市级手册》[18]，分为资金机会、改造政策、绿色街道、雨水收集政策和激励机制五个系列。2018年更新的《清洁水法案》[19]中，虽然没有明确提及NbS，但也提出了恢复和保护湿地、河流和湖泊等ECO来提高水质的措施。EPA成立了“国家河口计划”倡议，制定并实施综合保护和管理计划，保护和恢复具有国家重要意义的河口水质和生态完整性，其中也包含与NbS相关的措施。2021年5月，EPA重新再启动了绿色基础设施联邦合作组织，致力于整合知识和资源，推动绿色基础设施实施机构之间的合作与参与。EPA也编制了例如《将流域规划和绿色基础设施纳入州级灾害减缓规划》[20]、《生物滞留池设计手册》[21]等多项指南，更新土地利用和绿色基础设施计分卡[22]，发布绿色基础设施纲要[23]，指导设计并改进绿色基础设施，鼓励通过NbS改善雨洪管理，减少洪涝灾害，最大限度地利用绿色基础设施为社区带来的额外利益。另外，EPA还提供了一系列工具和培训资源，如绿色基础设施模型工具包、雨水管理模型、ECO服务评估工具，帮助各级政府规划和实施与NbS相关的措施。

  美国大烟山国家公园 © Alan Taylor/TNC Photo Contest 2023

  自2010年以来，USACE一直在实施“工程结合自然”（Engineering with Nature，EWN）倡议，在水利和基础设施项目中开发并应用“自然和基于自然的特征”（NNBF，与NbS概念类似，侧重在工程措施中运用自然过程或模仿自然过程），推动利用自然过程和系统来实现广泛的经济、环境和社会效益。同时还开发了一系列的指南以及模型、网站和应用程序工具指导实施。2016年起，USACE组织多个国家政府、学术机构和私营部门共同制定了《国际自然和基于自然的特征指南》[24]，于2021年发布，旨在为决策者和从业者提供必要的资源，帮他们考虑和应用NNBF进行洪水风险管理，实现长期风险缓解，增强水基础设施的韧性和可持续性，降低基础设施维护和修复成本，最终增加基础设施投资所产生的价值。该指南提供了NNBF在各种海岸带ECO和河流生态系统中适用性、设计、建设和维护的知识。2024年4月，USACE发布备忘录，宣布扩大NbS在土木工程（Civil Works）中的应用，并承认NbS的实施依然存在数据缺口等挑战，通过识别挑战和研究可能的NbS措施，能更加进一步帮助应对气候平均状态随时间的变化、提升社区韧性。

  HUD十分重视地方社区的气候适应问题，强调采取NbS的方法帮助适应。通过新的 “绿色和韧性改造计划” （GRRP），HUD管理着通过《通胀削减法案》提供的超过8亿美元赠款资金和40亿美元贷款授权，其中赠款包括运用NbS提高能源效率、用水效率和气候韧性，鼓励在适当和可行的情况下实施NbS，并提供额外的技术援助，帮助社区探索NbS。2023年HUD发布的六大《气候韧性实施指南》中专门提供了一份NbS[25]的指导文件，分步骤帮助社区实施NbS。

  交通系统面临着洪水、海岸侵蚀、波浪灾害等气候与自然灾害风险，DOT在基础设施规划和交通系统的韧性提升上推广应用NbS。2019年，DOT发布《海岸带高速公路韧性的NbS》实施指南[26]，从NbS的规划、评估、设计、施工及维护等方面，提供增强沿海道路和桥梁韧性的详细指导和相应的工具，主要的NbS措施包括保护与恢复各类海岸带生态系统，建设雨水花园、绿色屋顶、透水铺装、自然岸线等，也鼓励将灰色基础设施与NbS结合应用。2022年，在其《建立韧性基础设施》[27]指南中也提到采取NbS方法提升基础设施韧性，并给出了具体的案例参考。

  USDA注重NbS在气候减缓和适应上的作用。其下的美国林务局（USFS）采用NbS推进气候智慧型林业和森林恢复，支持健康、具有韧性的森林ECO，增强森林固碳和气候适应能力，发布了《再造林战略》[28]、《小型林场主的气候韧性指南》[29]等，支持基于自然的气候平均状态随时间的变化解决方案（NCS）提升森林的韧性。农业部下自然资源保护局（NRCS）涉及的湿地、水资源管理和土壤健康方面的工作，也与NbS紧密关联，在农业领域，USDA推广运用气候智慧型农业的NbS措施，提升农业系统的气候适应能力，并提供了《农业领域适应资源》[30]、适应工作手册[31]等指南和工具。

  USAID正在帮助一些国家制定规划、筹集资金并提高治理能力，通过NbS的方法保护、恢复和管理具有国际重要性的森林、湿地和农田。2022年，USAID发布的《2022-2030气候战略》[32]制定了2030年实现的六个目标，包括支持1亿公顷ECO的保护、修复或管理，以及调动1500亿美元的公共和私人资金为气候融资，其中特别强调了NbS作为其战略原则之一，可成为增加碳汇、减少自然灾害、支持生计以及改善食品和用水安全的关键工具。

  日落时分的美国俄勒冈州海岸 © Tom Fenske/TNC Photo Contest 2022

  此外，NbS是适应气候平均状态随时间的变化的一项重要措施。美国各联邦机构还将NbS与气候适应计划相结合，2023年内政部、农业部、国防部、能源部等联邦部门都发布了新的2024-2027年气候适应计划，承诺或强调使用NbS，并通过联邦政府《国家气候韧性框架》[33]，多次提到鼓励和优先采用NbS增强国家气候韧性，进一步将NbS融入了美国的气候政策和行动中。在国际层面，美国通过国际协定与承诺推进NbS。例如，2023年在COP28上宣布加入“增强基于自然的解决方案以加速气候转型”（ENACT） 伙伴关系。2024年美国与G7伙伴国家认识到NbS是解决自然丧失和气候危机的关键措施，共同创立了 “G7自然向好型经济联盟”[34]（G7 Alliance for Nature-Positive Economies）。

  在全球应对气候平均状态随时间的变化和生物多样性挑战的背景下，美国联邦政府通过顶层设计并在不同联邦机构中大力推进，将NbS融入多项政策和规划中。从《NbS路线图》到OMB发布的备忘录，再到各联邦机构的具体行动，NbS已经逐步融入美国多行业领域的政策框架和实施实践，标志着NbS主流化的重要进程。这些举措不仅推动着以生物多样性保护和应对气候平均状态随时间的变化为主要职责的部门应用和推广NbS，还使在传统上认为与自然关系不大的部门，像交通、建筑和城市发展等领域，将自然纳入决策过程，第一先考虑采用NbS的方法。这种综合性的政策方法颠覆了以往各部门独立制定政策、鲜少考虑自然的作用的传统做法，且更加透明、便于协调跨部门行动并提升实施的效率[35]。同时这也代表着NbS成为所有决策者的职责，而不单单是那些以保护环境或管理自然为使命的机构，能更加充分地发挥自然要素与ECO服务的作用，以不高于甚至远低于传统解决方案的成本，降低自然灾害等造成的影响和风险，增强ECO与社会的韧性，同时提供多重环境、社会与经济效益，从而提升整体可持续性。

  尽管美国在NbS主流化进程中取得的进展显著，但NbS的推广仍然面临着技术障碍、资金缺乏以及跨部门协调等挑战。因此，美国联邦政府发布了《NbS资源指南》并逐年更新，各联邦机构也发布了各类指导文件，从设计、实施等流程上辅助NbS的落地应用。各机构间还共享各类NbS资源，包括研究、培训课程、工具和方法，同时设计了激发鼓励措施、提供融资机会以确保NbS项目得以实施，这些都可成为推动NbS主流化的借鉴与参考。

  推动NbS主流化的工作需要时间和成本支持能力建设和创新研发，但这些成本很可能会随着NbS的实施、经验总结与进一步的跨部门协作而降低[35]。在推动政策支持外，加强科学研究、完善激励机制、扩大资金渠道、推动公共与私营部门合作可进一步支持NbS的主流化，充分的发挥NbS的潜力，使NbS成为实现可持续发展目标的重要工具。