我国对生态保护补偿全面立法

  《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）近日颁布，自2024年6月1日起施行。作为我国生态文明建设八项制度之一的生态保护补偿，结束了没有系统立法的历史。

  司法部、国家发展改革委负责人在关于《条例》的答记者问中表示，目前，我国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，覆盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素。

  在中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山看来，此次《条例》的出台，是我国总结过去25年来生态保护补偿政策实践经验、提炼生态保护补偿有效做法、稳定生态保护补偿各方利益关系、明确各级政府和其他相关方生态保护补偿责任的重要立法成果，具有里程碑意义。

  靳乐山说，《条例》的颁布使中国变成全球上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家。与世界其他几个国家相比，中国已是生态保护补偿力度最大、补偿领域最全、政府投入最多、保护贡献最显著的国家，同时也成为补偿法治化进程最快的国家。

  国家发展改革委地区振兴司副司长王心同曾指出，生态保护补偿涉及领域多、涵盖范围广、综合性强，长期以来存在补偿周期不明确、协调机制不健全等问题。

  在中国自然资源经济研究院副院长贾文龙看来，生态保护补偿存在三大难点。首先是确权，确定生态保护补偿的主体，谁来补偿谁。对于不同的资源门类来说，公共产品易明确归属主体，而一些经营性产品不易确定主体。其次难在确定补偿范围。以林地为例，树木不仅有生态价值，本身还有一定的经济价值，有景观效应的森林公园可能获得一定的收益，涉及的补偿范围更复杂。如何核算生态价值与经济价值也是难点，而且核算直接涉及补偿标准，地区之间、部门之间差异较大。

  《条例》对这些难点作出了回应。《条例》明确，“国家推进自然资源统一确权登记，完善生态保护补偿监测支撑体系，建立生态保护补偿统计体系，完善生态保护补偿标准体系，为生态保护补偿工作提供技术支撑。”

  《条例》明确了八大领域的分类补偿，即森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生陆生生物资源。对于补偿的具体范围、补偿方式，《条例》规定，“应当统筹考虑地区经济社会持续健康发展水平、财政承担接受的能力、生态保护成效等因素分类确定”。

  生态保护补偿机制已实践多年。发源于安徽省黄山市休宁县，东入浙江省杭州市千岛湖的新安江流域，是全国首个跨省流域生态保护补偿机制试点地区。按照“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”原则，两省约定，年度水质达标，浙江拨付安徽1亿元；反之，安徽拨付浙江1亿元。2012年以来，通过三轮生态保护补偿，新安江的跨省界断面水质从Ⅳ类水提升至连续11年稳定在Ⅱ类水。

  “一江共护”“一域共富”的模式在多地得到推广。2021年，山东、河南两省签署黄河流域首个横向生态保护补偿协议，最终，山东省作为受益方，兑现拨付河南省生态补偿资金1.26亿元。今年，山东河南两省再度“续约”。

  《条例》首次给出了“生态保护补偿”的官方定义：“通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对依规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。生态保护补偿能采用资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。”

  靳乐山认为，该定义界定了生态保护补偿的内涵范围，更加明确了“保护者得到补偿”的根本原则，把生态保护补偿界定为激励性制度，而不是惩罚性制度，从而把生态保护补偿与生态环境损害赔偿区别开来。这一定义使我国的生态保护补偿概念和国际上的ECO服务付费概念更加接近。

  靳乐山表示，《条例》的出台，使得各级政府财政纵向补偿有了法律依据和责任，地区政府横向补偿有了法律框架和规范，市场机制补偿有了发展趋势和空间。

  《条例》中涉及的财政纵向补偿、地区间横向补偿都是由政府出资，市场机制补偿则不仅是资金，也可通过碳排放权、排污权、用水权、碳汇交易、生态产业高质量发展、生态保护补偿基金等方式进行。

  在贾文龙看来，过去我国生态保护补偿方式以政府主导的直接补偿较多，这次国家层面要求充分的发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，并鼓励、引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金。

  王心同曾表示，制定出台《条例》是促进区域协调发展、实现共同富裕的制度保障，有利于提升生态保护主体的获得感和幸福感。贾文龙表示，建立这些机制后，良好生态环境的供给方如果得到合理的、足额的补偿，就会有积极性来进一步改善环境，周边的老百姓也都会受益。《条例》的出台是真正的完成从绿水青山向金山银山转化中迈出的一大步。

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